Заповедная система — природная ценность или коммерческий ресурс?

Заповедная система выполняет важнейшую роль в сохранении биологического разнообразия и поддержания экологической стабильности многих регионов нашей страны. Большинство редких исчезающих видов растений и животных сохранилось именно благодаря особо охраняемым природным территориям (ООПТ).

Важнейшим законодательным актом, регулирующим отношения в области организации, охраны и использования ООПТ, является Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», принятый Госдумой в 1995 году. По состоянию на 2013 год в России насчитывается более 13 000 ООПТ, общая площадь которых, с учетом морских акваторий, превышает 200 млн. га.

Сейчас заповедная система России переживает трудные времена. В последние годы тяжелая экономическая ситуация в стране привела к развалу государственных служб и учреждений по охране животного мира, росту браконьерства, прекращению научных исследований живой природы. А власти и представители бизнеса по-прежнему видят в ООПТ не земли и водоемы, имеющие историческую, культурную или природную ценность, не природные зоны, где произрастает множество редких растений, или водятся уникальные виды животных, а участки (земельные и водные), которые можно использовать в коммерческих целях. Они стараются любыми способами их заполучить – за счет ослабления режима или уменьшения площади ООПТ. И чтобы узаконить такие действия, пытаются существенно снизить строгость законодательства, защищающего заповедные территории.

Среди общих проблем ООПТ можно выделить несколько основных.

Первое — законодательные проблемы:

  • отсутствие в федеральном законодательстве порядка охраны ООПТ и отсутствие в большинстве регионов законодательных норм, восполняющих этот пробел;
  • неопределенность законодательных норм, определяющих режим охраны ООПТ (кроме заповедников и национальных парков);
  • неопределенность норм, связанных с резервированием земельных участков на ООПТ;
  •  недостаточная проработанность законодательных норм, обеспечивающих права государственных инспекторов по охране окружающей среды на ООПТ регионального значения;
  •  отсутствие четкого законодательного установления возможности наделения полномочиями по государственному надзору в сфере организации и функционирования ООПТ регионального значения государственных бюджетных учреждений;
  •  попытки ослабления законодательной защиты ООПТ.

Второе —  проблемы управления:

  • отсутствие надлежащего обеспечения природоохранными органами многих субъектов РФ эффективного контроля состояния ООПТ регионального значения;
  • отсутствие специализированных структур управления региональными ООПТ, наделенных соответствующими полномочиями;
  • отсутствие документов на ООПТ, невнесение ООПТ в сведения государственного кадастра недвижимости и неучет ООПТ или их режима в документах территориального планирования, материалах лесоустройства, разрабатываемых лесных планах субъектов РФ, лесохозяйственных регламентах (в большинстве тех документов, которые доступны сейчас, в нарушение Лесного кодекса региональные ООПТ не отнесены к соответствующей категории защитных лесов);
  • явный приоритет задач реализации разрушающих природу проектов на ООПТ над задачами обеспечения сохранности ООПТ;
  • невыполнение планов по развитию сети ООПТ;
  • ослабление кадрового состава – как на уровне органов управления, так и на уровне руководства конкретных территорий.

Попробуем проиллюстрировать на примерах некоторые из наиболее значимых проблем, имевших место в период с момента издания указа президента о проведении Года особо охраняемых природных территорий до конца 2017 года в части попыток изменения законодательства, регулирующего использование и охрану ООПТ.

В сентябре 2015 года Правительство РФ внесло в Госдуму поправки к Федеральному закону № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации», уже принятому в первом чтении в декабре 2014 года.

Поправки разрешают менять границы любых ООПТ, включая заповедники, «в случае исключения из их состава земель или земельных участков, использование которых в соответствии с разрешенным использованием невозможно в связи с утратой ими особого природоохранного, научного и иного особо ценного значения». Эти поправки создают сразу два механизма изъятия приглянувшихся хозяйственникам или важным сановникам участков из заповедных территорий:

  • через вандализм – участок сначала повреждается, например, устроенным лесным пожаром, а потом изымается из ООПТ под расчистку, застройку или добычу полезных ископаемых;
  • через фальсификацию документов – всегда можно найти «экспертов», которые согласятся подписать документы, свидетельствующие об «утрате особого природоохранного, научного или иного особо ценного значения» тем или иным участком внутри ООПТ.

Следующий пример. 21 октября 2015 года Госдума приняла в первом чтении проект Федерального закона № 826412-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», который фактически отменял возможность изъятия земель заповедников и национальных парков.

Этот законопроект принят во исполнение поручения Президента РФ от 31.01.2014 № Пр-210, которым президент поручал правительству принять законопроект, обеспечивающий «усиление правового режима государственных природных заповедников и национальных парков, включая запрет на изъятие земельных участков и лесных участков, расположенных в границах этих особо охраняемых природных территорий».

Однако уже в декабре 2015 года Госдума попыталась внести в этот законопроект пункт, разрешающий изменение границ национального парка «Югыд ва» с целью добычи золота (ранее его добычу запретил Верховный Суд по иску Гринпис России). После того как граждане России вступились за парк, это решение не прошло.

Показателен и такой пример, касающийся поправок к упомянутому проекту Федерального закона № 826412-6. Согласно представленным поправкам земельные участки, расположенные в границах государственных природных заповедников, не могут предоставляться в частную собственность. Также не могут быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом и Земельным кодексом Российской Федерации.

Любой земельный участок в границах государственного природного заповедника может быть изъят и предоставлен в частную собственность в случаях, предусмотренных Земельным кодексом РФ.

И хотя прямой нормы, допускающей это, в Земельном кодексе нет, она может появиться в любой момент (отследить это практически невозможно). Кроме того, при большом желании и серьезном административном ресурсе такие решения могли бы быть приняты и в рамках действующего законодательства.

Гринпис России организовал сбор подписей под обращением к президенту против принятия этого законопроекта. После того как лично президенту было передано более 15 тысяч подписей граждан, Минприроды внесло изменения в поправки, исключающие возможность приватизации земель заповедников.

Из немногих вышеприведенных примеров напрашивается вывод, что существующая система управления ООПТ как на федеральном, так и на региональном уровне крайне неэффективна. В последние годы деятельность Минприроды России в значительной степени направлена на разрушение системы особо охраняемых природных территорий.

К таким же заключениям пришла и Генеральная прокуратура РФ после многочисленных проверок ООПТ в разных регионах в прошлом году.

Для исправления ситуации и в целях повышения эффективности осуществления государственного экологического контроля, отмены дублирования функций и снижения количества нарушений в этой сфере необходимо создание независимого (непосредственно подчиняющегося правительству или президенту РФ) федерального органа исполнительной власти. Этот орган должен осуществлять в полном объеме функции государственного надзора в области охраны окружающей среды и природных ресурсов. Также государственного управления и надзора в области организации и функционирования ООПТ федерального значения и государственного надзора за всеми ООПТ, с численностью, достаточной для осуществления указанных функций, и передачей в его ведение соответствующих федеральных государственных учреждений, осуществляющих управление ООПТ, необходимых для исполнения указанных функций.

Необходимо развивать общественный контроль состояния и соблюдения режима наиболее ценных и значимых ООПТ региона, как федеральных, так и региональных. Привлекать к этому активных людей на местах.

Хочется надеяться, что в будущем президент и правительство откажутся от попыток ослабления законодательства об ООПТ и сформируют новую систему управления, которая обеспечит российским ООПТ необходимую правовую защиту.

Источник: http://bellona.ru/2018/06/06/oopt-law/